基層穩，天下安，基礎不牢，地動山搖。2021 年 1月，習近平總書記對政法工作作出重要批示，強調要更加注重系統觀念、法治思維、強基導向。人民法庭根植于基層，是人民法院最基層的單位，是龐大審判體系的“神經末梢”，處在預防和解決矛盾糾紛的第一線。最高法院公布的數據顯示，2016 年至 2020 年，全國人民法庭新收各類案件共計 2040.8 萬件，審結 2027.5 萬件，且全國 60%以上的人民法庭處于廣大鄉村，可以說人民法庭不僅是人民法院審判工作的前沿陣地，也是推進社會治理、服務鄉村振興的重要力量，但是近年訴訟案件“爆炸式”的增長，基層人民法庭原本的職能特點則日益被忽視、淡化。因此，在新時代如何進一步完善人民法庭制度，推進人民法庭工作高質量發展，既是貫徹習近平總書記堅持強基導向批示的重要舉措，也是全面推進人民法院工作高質量發展的應有之義，是目前司法改革面臨的重要課題。
一、實踐檢視：基層人民法庭的工作現狀
自1954年《人民法院組織法》首次在立法上確立基層人民法庭制度以來，人民法庭在調處社會矛盾、滿足群眾司法訴求、維護社會公平正義、服務基層社會治理等方面發揮著重要作用。但新時期人民法庭在發展中存在何種問題及困境呢？筆者以 LY 市 45 個人民法庭
為研究樣本，進行摸底調研，對其發展現狀進行了實證分析，發現工作上存在諸多問題，實際功能發揮與最初的制度設計在一定程度上相背離甚至抵觸。
（一）案多人少矛盾持續激化
首先，矛盾糾紛逐漸增多，化解難度加大。近年，隨著立案登記制的貫徹落實及城鄉一體化建設，人民法庭審理的案件不再局限于傳統的鄰里糾紛，各種新類型矛盾糾紛在農村呈多發趨勢，如征地補償糾紛、土地糾紛、民間借貸糾紛、環境資源糾紛等，這些新類型糾紛易引發群體性事件，矛盾容易激化，處理難度大。比如 LY 市的 45 個人民法庭自 2016 年至 2020 年，受理的案件主要集中在民間借貸糾紛、買賣合同糾紛、租賃合同糾紛、商品房預售合同糾紛，占人民法庭收案數將近50%。其次，員額制改革后，基層人民法庭普遍員額法官配置不足，審判力量相對薄弱。以LY市法院轄區45 個人民法庭為例，自 2016 年至 2020 年，共計收案64537 件，結案 65231 件，分別占基層院民商事案件的33.6%、33.56%，但僅有在編干警 76 人，其中員額法官47人，其他編制人員88人，人均結案數為每年278件。
人民法庭工作涵蓋立案后的材料收轉審查、文書送達、訴前調解、判后釋疑等大量工作，更凸顯出人員緊缺的困境。再次，人民法庭審判力量單薄，在復雜問題的處理上稍顯吃力。員額制改革后，實行“審理者裁判，裁判者負責”，上級法院對案件的把關進一步弱化，人民法庭基本上為獨任法官獨立裁判，缺乏合議庭的意見參考，這就導致在復雜案件的審判過程中，人民法庭的法官在精準適用法律上存在不足。
（二）職能定位不清晰
人民法庭制度的設計初衷在于發揮根植鄉村的優勢，利用“兩便原則”化解基層社會矛盾，但隨著城市化進程的加快，人民法庭已逐漸偏離原有職能定位。首先，城區法庭在功能上逐漸與審判法庭趨同，處理的糾紛類型越來越復雜，不再局限于過去的“雞毛蒜皮”的家事糾紛、鄰里糾紛，受理的疑難復雜案件增多，包括一些“高大上”的證券、票據、民間借貸、買賣合同糾紛。
① 而且不少法庭沒有獨立的辦公場所，直接設在院機關本部，受理某一類具體案由，實際上相當于基層法院的一個審判法庭。以 LY 市為例，有 9 個法庭無獨立辦公場所，4個法庭距離院本部不足5公里，實質上已經成為法院的內設機構。其次，鄉鎮法庭“兩便原則”的功能定位逐漸弱化，基層法院普遍采取“大立案”
“集中執行”工作模式，即由法院立案庭統一立案后分流至法庭，法庭雖然獨立于院機關，但實際上只承擔院機關分流的部分案件的審理工作，立、審、執功能不健全，導致當事人辦理一起案件要在法庭和法院之間來回跑，人為加重了當事人負擔，且不利于法庭獨立、高效、公正地行使審判權。
（三）參與基層社會治理功能逐漸弱化
隨著司法改革的深入推進，作為法院派出機構的人民法庭，在業務上與當地黨委政府自動剝離而單獨存在，一定程度上導致法庭參與社會治理工作的積極性不強，而且為落實立案登記制，基層法院收案量大幅增加，在案件數量和審判質效考核的雙重壓力下，法庭無力從事走訪群眾、巡回辦案、指導調解等工作，陷入了“受理案件、坐堂辦案、關門辦案”的困境中。
（四）配套保障不完善
當前處于信息化時代，人民群眾追求多元、高效、便捷的訴訟服務，大部分城區法庭、城鄉結合部法庭信息化建設情況較好，基本能實現科技審判全覆蓋，天津、上海、浙江等發達地區科技審判法庭配備率甚至達到了 100%。但是一些處于偏遠鄉鎮的人民法庭，受交通條件、地方財政等因素的限制，基礎設施配套較為落后，無法配備庭審直播設施設備以及語音轉換設備，網上立案、網上庭審、無紙化辦公、智能合議等功能均無法實現，甚至對于上級法院召開的視頻會議都無法參加，影響了人民群眾的訴訟體驗和法庭的審判效率。除此之外，部分法庭辦公環境艱苦，留不住干警；沒有配備安保檢查設備，沒有專門的司法警察，一些當事人為發泄不滿，實施過激行為，擾亂法庭秩序、危及法官人身安全、損害司法權威。
二、功能重塑：汲取精神內核正確把握法庭的職能定位
鄉村社區是我國法治社會建設的短板，人民法庭直接面對法治思維和法律水平相對薄弱的基層執法環境。在我國社會治理實踐中，
“馬錫五審判方式”和“楓橋經驗”源自鄉村，濃縮了處理基層糾紛的智慧，因此人民法庭建設可從中汲取有益經驗，走出誤區，開創法庭工作的新局面。
（一）歷史經驗之精神內核
1.馬錫五審判方式。具有如下幾個特點：一是內在靈魂在于“一切為了人民”
“一刻也不離開群眾”，這是馬錫五審判方式的內核，也是它能夠歷久彌新的根本原因，只有始終堅持為民情懷，司法工作才能在人民群眾中立足扎根。二是追求“方便群眾訴訟、就地化解糾紛”。三是追求“案結事了”，這是馬錫五審判方式的價值目標，注重審判和調解相結合，針對當事人的特點和心理狀態，采取靈活多樣的方式方法，著重扭轉當事人對立情緒，曉以法理人情、講明利害關系，使當事人心悅誠服，最終從源頭上化解矛盾，而不是“一判了之”。
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2.楓橋經驗。它的精神內核在于“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”，隨后又不斷地與時俱進，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手、依靠群眾、預防糾紛，化解矛盾、維護穩定、促進發展”的新楓橋經驗。在治理理念上，從側重社會穩定為主轉為社會全面進步、鄉村全面振興整體協同推進；在治理主體上，從一元治理轉為多元治理，形成了共建共治共享的社會治理格局；在治理方式上，從消極治理轉為積極治理，從被動治理轉為主動治理，從事后治理轉為事先預防，形成了系統治理的現代治理體系。
（二）訴源治理視域下的矛盾糾紛化解理念
1.堅持源頭預防為先。中央《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病……要加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度。做好訴源治理，前提是立足于預防層面，推動矛盾糾紛從“末梢管理”向“源頭管理”轉變，最大限度實現糾紛止于未發、止于萌芽。
2.堅持將非訴機制挺在前面。對于業已形成的糾紛，其解決的一般規律是越往后端風險越多、難度越大、成本越高。作為訴源治理重要內容，要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，促進糾紛當事人優先選擇和解、人民調解、仲裁等方式，低成本、高效率地化解糾紛。其中，
“挺在前面”是重點、核心，要通過社會化、多元化的方式將矛盾糾紛化解在訴前，有效地向當事人傳達一種信號，即司法是處理糾紛的“最后一道防線”而非“第一道防線”，不能等到糾紛進入法院后再委派調解。
3.堅持法院裁判終局。在從外部有效控制并減少進入訴訟程序的案件數量基礎上，通過高質量的審判活動，以一個個鮮活的司法個案旗幟鮮明地告訴社會，法律提倡什么、否定什么、保護什么、制裁什么，從而發揮司法審判規范、指引、評價和引領作用，引導人民群眾信仰法律，尊重法律和司法權威。
（三）對人民法庭職能定位的再思考
1.堅持司法便民原則，方便群眾訴訟�；鶎尤罕姷乃痉ㄐ枨笫欠ㄍスぷ鞯呐Ψ较�，在新時期下對于人民法庭的定位應該堅持以便民為中心。一方面以便民為導向完善法庭布局，在法庭的布局上要盡可能考慮到轄區的人口數量、管轄面積和經濟發展水平，通過增設、恢復、調整等方式，形成設置合理、系統完備、便于當事人訴訟的布局體系；另一方面完善“全科門診式”法庭職能配置，將立案權、執行權返回至法庭，當事人可以就近選擇當地的法庭立案，傳喚、調查當事人等執行事項也可以就近到法庭辦理，對于由法庭執行更加方便當事人的案件，可以試行由執行局派駐執行組等方式構建法庭直接執行機制，推動訴訟服務重心向基層下移，讓當事人訴訟需求在家門口即可實現。
2.注重訴前調解，大力推進“訴非銜接”。人民法庭面對的是基層群眾，處理的大多是家長里短的糾紛，他們生活在熟人社會，容易厭訟、恥訟，法律水平普遍較低，舉證能力不足，經濟條件相對較差，在產生糾紛時他們更希望“息事寧人”
“和為貴”而不是對簿公堂。所以人民法庭要更注重訴前調解，繼承發揚“馬錫五審判方式”和“楓橋經驗”，能動落實最高法院“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”的審判原則，構建科學有效的訴調銜接體系，不斷提高人民法庭社會管理能力、利益協調能力、矛盾化解能力等。
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3.因地制宜，合理定位不同類型法庭職能。一是對于經濟較為發達、交通便利、案件較多的中心法庭、城區（城郊）法庭，或探索專業化審判，建立專業法庭，如旅游法律、道路交通法庭、家事法庭等，集中辦理轄區多發易發、專業化程度較高、亟待確立裁判規則的特定類型案件；或探索速裁法庭，除少數疑難復雜案件外，普遍適用小額訴訟程序、簡易程序，快速審理大量簡單、傳統民事案件。二是對于交通不便的邊遠地區人民法庭，在努力實現就地快速化解矛盾糾紛的基礎上，探索立審執一體化的運用，完善全科門診式職能配置，將立案權、執行權有條件地返回法庭，便于當事人就近解決糾紛；同時突出社會治理功能，將審判之外的其他職能發揮到極致，如法治宣傳。三是對于其他法庭，堅持重心下移，利用其貼近鄉村、服務基層的優勢，建立楓橋式法庭，積極參與基層社會治理。
三、路徑選擇：新時期人民法庭建設路徑構想
基層人民法庭是人民法院最基層的單位，是化解矛盾糾紛、服務人民群眾的第一線。在新時代，如何準確確定人民法庭在基層治理中的價值實現路徑與方法，推動人民法庭高質量發展，實現人民法庭在鄉村振興戰略中的新定位，是法治建設的重要一環。
（一）構建多元化糾紛解決機制
1.搭建多元化解紛平臺。堅持在黨委領導下積極參與多元化解工作，主動與鄉鎮綜治中心、派出所、司法所、人民調解組織、基層群眾自治組織對接，以人民法院調解平臺、道交一體化平臺、移動微法院等為依托，構建“多位一體”的矛盾糾紛化解網絡。探索在人民法庭設立調解工作站，加強對各類調解的業務指導，提供司法保障。強化訴訟機制與非訴機制的銜接，積極探索開展訴前調解前置+司法確認，對婚姻家事、相鄰關系、消費者權益保護等適宜調解的糾紛，引導當事人在立案前進行調解，調解成功的及時出具調解書或司法確認書，調解不成的轉訴訟程序。加強人民法庭“一站式”多元解紛和訴訟服務體系建設，完善訴訟服務窗口，統一窗口服務規范，以“一次辦好”為目標，推動實現同一訴訟服務事項無差別受理、同標準辦理。
2.建立“多員”化解紛隊伍。在基層鄉村社區選聘特邀調解員，建設一批人大代表調解工作室，邀請公道正派、熟悉鄉村實際、熱心調解工作并具有一定溝通協調能力的各級人大代表、村支書、
“五老”人員作為特邀調解員，充分發揮他們熟悉村規民約、在基層具有威望的優勢，主動排查矛盾糾紛和不穩定因素，對發現的糾紛提前介入處理、及時妥善化解。加強與特邀調解組織、行業調解組織的溝通，對本轄區內常見、多發的類案，進法庭參與調解，及時化解矛盾。設立專門的調解經費項目，納入政法委維穩資金，根據調解員工作情況發放補貼及獎勵，激發調解積極性。
（二）推進訴訟機制改革
將人民法庭作為“改革試驗田”，進行訴訟機制改革。一是在將立案權返還給人民法庭的基礎上，人民法院進行適度平衡，結合人案比對轄區法庭受案范圍進行調整，避免部分人民法庭“吃不飽”、收案不均衡等問題。二是探索訴前調解前置，在尊重當事人意愿及嚴格落實立案登記制的前提下，對基層社會多發且適宜調解的案件，比如婚姻家庭糾紛、勞動爭議糾紛、交通事故損害賠償糾紛、消費者權益保護糾紛、宅基地和相鄰關系糾紛等，積極引導當事人在訴前進行調解。
三是開展繁簡分流，將復雜案件收歸法院，簡單案件在法庭審理，原則上統一適用小額、簡易程序，縮短案件審理期限，提高審判效率。四是推進專業化建設，區分城鄉、地區差異，堅持綜合性和專業性結合，在農村地區加強綜合性人民法庭建設；在城區及城鄉結合部，結合實際，因地制宜探索類型化案件集中由人民法庭專業化審判。
④ 在產業特色明顯的區域，成立特色法庭，如河南信陽的“茶鄉法庭”、河南欒川的“旅游法庭”、吉林的“長白山法庭”等；針對農村及交通不便、人員稀少的偏遠地區設立巡回法庭，如“草原法庭”
“車載法庭”“海上法庭”“田間法庭”等，方便群眾就近參加訴訟。
（三）深度嵌入基層社會治理
2021 年年初，最高法院已決定將強化人民法庭建設，服務全面推進鄉村振興和基層社會治理作為 2021年的工作重點。2021 年 7 月份最高法院召開的全國高級法院院長座談會提出，新時代人民法庭的功能定位為“三個服務”：即服務全面推進鄉村振興、服務基層社會治理、服務人民群眾高品質生活需要。人民法庭作為司法參與農村社會治理的前沿陣地，與基層社會治理是緊密聯系在一起的，并且“越是在最基層，這種交集就越為密切”。在鄉村振興大背景下，人民法庭將承擔越來越多的基層法院社會治理功能，要充分發揮人民法庭加強矛盾糾紛源頭治理的獨特優勢，促進自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系建設。首先是人的融合，將鄉村、社區符合調解的基層干部、
“五老”人員等吸納為特邀調解員，建立“村社法官”；成立“法庭+派出所+司法所+N”聯調中心，構建“法庭+社區村委會、調解員、人民陪審員”的多元解紛模式，形成糾紛化解合力，從源頭預防化解矛盾糾紛。其次是場所的融合，在村社區建立“便民訴訟站”，簡單案件在村社區臨時辦公室審理，就近立案、就近審判、就近宣傳。最后是工作的融合，將“萬人成訟率”納入當地縣委綜治考核，由法院提供受理的一審民商事案件數，統計局提供常駐人口和登記在冊的流動人口總數，對轄區的“萬人成訟率”進行考評排名，納入綜治和平安建設考核體系，推送訴源治理工作落到實處，提升人民法庭在治理格局中的話語權。
（四）完善相關配套機制
1.優化人員配置。一是增強人民法庭的人員配備，人民法庭的辦公環境更為艱苦，法官一年承辦的案件量也更多，因此應當在 1∶1∶1∶1 模式的基礎上根據案件數量適量地增加人民法庭的人員配備，確保人民法庭有充足的審判力量把糾紛解決在一線。二是創新人才培養，基層是鍛煉人才的熔爐，可以將基層法庭作為審判人才成長的“練兵場”
“搖籃”，鼓勵新進年輕干警和新入額年輕法官到人民法庭鍛煉，杜絕法庭“空心化”。三是推行法官交流輪崗，對于員額法官要定期在基層法庭和院本部之間進行交流輪崗，在評優晉升時基層法庭審判經歷可作為加分項，鼓勵法官往基層法庭去，提升法庭人員的流動性。
2.加強信息化建設。2021 年 7 月召開的全國高級法院院長座談會提出人民法庭應堅持的工作原則在原有“兩便原則”基礎上增加了“便于人民群眾及時感受到公平正義”原則，因此在人民法庭的發展中要突出信息化建設，這也是司法現代化的基本要求，對于審判高質量發展及人民群眾高品質生活需要具有重要意義。
⑤ 首先，實現辦公設施設備現代化，加大對辦公設備的投入并及時更新，日常政務處理及案件信息錄入、開庭排期等事務通過系統進行辦理，實行無紙化辦公。其次，實現庭審設備現代化，在各類人民法庭基本實現科技審判法庭全配備，包括庭審錄音錄像、證據展示、語音識別、卷宗掃描等設備，確保能夠實現網上調解、網絡庭審、網上直播、電子卷宗隨案生成、智能合議等功能。最后，實現法律知識檢索現代化，推廣“法信”等法律檢索平臺，為法官提供全面、便捷、智能的法律知識資源檢索、智推服務。
3.強化法治宣傳。開展以案釋法，對于具有教育意義的案件，進行巡回審判，現場進行法治教育，做到“審理一案、教育一片”。加強司法公開，開展“千案萬人庭審評議”
“公眾開放日”等活動，邀請社會各界人士旁聽庭審，通過法律知識宣講及公開庭審，廣大人民群眾對法律有了初步認識，了解法院開庭審判的流程，最大限度引領、明確規則，為訴源治理提供法治保障和規則規范。開展送法上門活動，發放人民法院制作的《便民訴訟手冊》《移動微法院當事人端操作手冊》等訴訟服務宣傳手冊，引導群眾自我抵制、自我防范，營造學法、懂法、用法的良好社會氛圍，為持續推進多元化解矛盾糾紛、強化訴源治理奠定強有力的工作基礎。
注釋：
①胡道才：《案多人少背景下人民法庭功能定位之重構
— —以南京地區的人民法庭為樣本》，載《人民法院報》2015年12月30日。
②梁久軍：《馬錫五審判方式在新時代的承繼與創新
— —以人民法庭建設為視角》，載《山東審判》第37卷。
③王金：《新時代我國推進鄉村振興戰略的對策探析》，載《沈陽工業大學學報（社會科學版）》2019 年第5期。
④高明義：《正確處理六個關系，推動新時代人民法庭工作高質量發展》，載《人民法院報》2020 年 11 月19日第2版。
⑤黨振興：《不斷延伸人民法庭為民服務觸角》，載《人民法院報》2021年5月26日第2版。
